中國公共外交之理論與實踐芻議
公共外交在中國越來越成為一門顯“學”，但其繁榮的背后卻隱藏著誤解與幻想。作為一種外交活動的公共外交是現(xiàn)代大眾政治發(fā)展在對外關系上的表現(xiàn)。公共外交的發(fā)展正在從強調(diào)“公眾”走向強調(diào)“公共”的新公共外交階段。作為公共外交理論硬核的國家形象是一個復雜的概念，實踐中的國家形象與國家利益并不具有必然的一致性，中國的公共外交應當堅持國家利益高于國家形象的取向。成功、主動的公共外交是工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一，中國的公共外交過于偏重文化途徑，但造成當前中國公共外交被動的原因主要還是戰(zhàn)略性和價值觀層面的。隨著中國的社會性成長，新公共外交在中國越來越具有現(xiàn)實性，如何既充分發(fā)揮各種非國家行為體參與公共外交的熱情，又能保持公共外交的公共本性，將是中國公共外交研究的重要方向。
引言
2003年以來，伴隨著中國崛起步伐的加快和對國際社會更深層次的融入，公共外交在中國迅速走紅并掀起了一浪又一浪的高潮。在外交實踐中，中國公共外交項目一個緊接一個，形式多樣，異彩紛呈，既有轟動一時的北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會和一系列與有關國家互辦的文化年、國家年活動，也有細水長流的孔子學院、媒體外交、藝術巡演、國家形象廣告等等。在理論研究方面，有關公共外交的著述如雨后春筍、層出不窮，成為外交學乃至國際關系研究新的學科增長點。在制度建設上，2004年外交部設立專職負責公共外交工作的機構(gòu)，2009年升格為公共外交辦公室，隨著人員編制的擴大和公共外交咨詢委員會的成立，其工作機制不斷完善。
公共外交的發(fā)展無疑有助于讓世界了解一個更加真實的中國，有助于與政府之外的公民社會形成良性互動，也有助于推進“外交學的中國化”和中國特色國際關系理論的探索與發(fā)展。但筆者認為，當前中國學界和公眾對于公共外交的討論和認識仍然存在較大的局限性，顯示出較大的盲目性和樂觀性：實踐上，傾向于以大投資、頻繁上大項目的粗放擴張方式擴大覆蓋面、追求轟動效應；理論上，即便如南加州大學公共外交研究中心主任菲利普·賽博主張的“新聞傳播與國際關系是公共外交研究的兩種路徑”①，在經(jīng)歷了一陣喧鬧之后，討論的焦點也越來越局限在了國家形象及其傳播上，公共外交儼然成了傳播學、新聞學的專屬領地；制度建設上，盡管外交部內(nèi)部門設置的變化表明對公共外交的理解開始走出單純對傳統(tǒng)“外宣”時代替換的線性思維，但仍然沒有真正領會并把公共外交置于外交工作全局的核心范圍之中。正如愛德華·卡爾所言：“在學科初始階段，愿望主導了人們的思想，主觀推論重于實際觀察，一門學科只有不把自己視為萬能靈藥，并把對‘是什么’的分析與‘應該是什么’的理想?yún)^(qū)別開來，才有資格成為名副其實的學科。”②
對中國公共外交的認識和發(fā)展既不能是簡單的否定，也必須破除烏托邦式的幻想和簡單的線性思維，回到國際關系學特別是外交學的本質(zhì)軌道上來，從當代中國的國際、國內(nèi)戰(zhàn)略現(xiàn)實出發(fā)進行必要的反思，才能充分發(fā)揮公共外交所內(nèi)含的戰(zhàn)略效用與價值本真。本文僅圍繞筆者自認為重要的中國公共外交理論與實踐中的定義之辨、內(nèi)核之爭、功效之說和發(fā)展前景與方向四個方面，從國際政治和外交的視野提供批判性的一家之說與補充，以期助力于公共外交在中國的學理和實踐成長。需要說明的是全文使用的“外交”概念，包括“公共外交”中的“外交”一詞，除特別指明，皆取包含對外政策及其決策、制定、執(zhí)行的廣義之外交概念。
一、中國公共外交理解的“公眾”爭議與“公共”缺失
安德魯·海伍德曾指出，概念對于政治學人具有特殊的重要性，可以毫不夸張地說，政治爭論就是關于“術語”真正含義以及如何正確理解和使用政治術語的爭論。③喬治·華盛頓大學公共外交研究所主任布魯斯·格里高利也認為，利益、價值、認同、記憶和地緣戰(zhàn)略背景塑造了我們對于公共外交的理解，并指出概念共識的缺乏已是制約公共外交成為一個新興學術領域的兩大短板之一。④對于中國而言，“公共外交”作為一個概念名詞是“舶來品”，在我們引進這一時尚概念的同時，連同國外對于其理解的差異性也一并帶入，加上我們出于為傳統(tǒng)外宣正名的渴望，有關公共外交真正含義的爭論甚至有過之而無不及。
(一)定義之爭與翻譯之惑
關于公共外交的定義盡管千差萬別，但埃德蒙·古里恩(Edmund Gullion)在1965年給出的第一個解釋卻是理解公共外交的起點和經(jīng)典概括——“公共外交指的是公眾態(tài)度對外交政策的形成和執(zhí)行所造成的影響。它涵蓋了超越傳統(tǒng)外交的國際關系領域，包括‘一國政府在其他國家境內(nèi)培植輿論；一國私人與利益集團與他國私人利益集團的互動；有關外交事務及其影響的報道；職業(yè)外交官和駐外記者之間的聯(lián)絡和跨文化溝通的過程’”。⑤這一定義看上去略顯粗糙，但時至今日仍然是恰當?shù)谋硎觥Ｖ蟮母鞣N定義無非是根據(jù)時代發(fā)展出現(xiàn)的具體情勢，或是各國、各研究者自身的經(jīng)歷與需要，對其進行的更新和剪裁。而今諸如指責該定義忽視了非政府行為體、沒有區(qū)分精英與大眾、未考慮到新媒體技術發(fā)展的新現(xiàn)實等等的批評并不足以自立，⑥古里恩的定義并未排除它們，相反正是如此模糊處理才使之具有伸縮性，得以概括時至今日公共外交的發(fā)展史。
針對國內(nèi)學界各執(zhí)一詞的定義之爭，曲星提出“公共外交的經(jīng)典含義就是一國政府為爭取他國民心而采取的公關行動”⑦，這一論斷雖高度凝練，卻在一定程度上模糊了其利益本性，更致命的在于將其錯誤地置于公共關系學的境地。⑧筆者以為，簡言之，公共外交的經(jīng)典含義就是一國政府通過塑造形象爭取民心實現(xiàn)國家利益的外交行為。定義雖顯粗略，卻有幾點需做交代：首先，主體上對政府的強調(diào)并不排斥非國家行為體的參與，相反，新公共外交中政府將大量工作“外包”給非國家組織，但作為外交行為的公共外交必然是政府授意的，公共外交是政府企圖管控跨國交往時代對外關系的行為，而并非全部的對外交往，以此推之，公共外交形成的國家形象也并不是國家形象的全部，至少存在政府管控之外的民間交往形成的國家形象的剩余部分；其次，強調(diào)公共外交的作用機理是“以塑造形象爭取民心”為中介手段，之所以不在“民心”之前加上“他國”的限定，主要是考慮到現(xiàn)代公共外交發(fā)展越來越模糊的內(nèi)外邊界，一方面只有先贏得國內(nèi)民心才能爭取使之積極投身于對外公共外交行為，另一方面現(xiàn)代國家往往還需要在國內(nèi)反擊他國爭取本國民心的“對抗性”公共外交行為；最后，作為一種政府外交行為的公共外交，其目的在于實現(xiàn)國家利益，也可謂之公共利益，而不是單純的形象或者是其他私人利益。
使國內(nèi)有關公共外交的爭論復雜化的另一個原因，則來自于對英文“public”一詞的理解和翻譯問題。如王義桅指出，中國學者仍然在“公共”(public)與“大眾/民間”(mass/civil)之間感到困惑，因為英文的“public”在中文里既可被譯成“非私人的”(nonprivate)，也可以被譯成“非歧視的”(nondiscriminatory)。⑨對應而言，就是公共外交與公眾外交的區(qū)分。早期的外交學著作實際上是在相同的意義上混用，直到2008年外交部將2004年成立的公眾外交處更名為公共外交處后，有關的爭論才似乎塵埃落定。但其實問題并沒有真正解決，一方面，如龐中英等仍然認為“公眾外交”的譯法更準確，接受“公共外交”的提法僅僅是出于從俗的考慮，⑩但更重要的問題在于并未觸及“public”一詞或者說有關公共外交正確理解的鎖鑰所在，當然其中的關竅也并非如一些學者簡單理解的所謂對內(nèi)與對外的區(qū)分。(11)在有關公共外交的英文著作里，“public”一詞經(jīng)常還以復數(shù)(publics)的形式出現(xiàn)，它既是集體的也是個體的，在西方“公眾”不是所有人而是特指組織起來的利益群體，個人只有成為利益集團和群體的一員才能成為公眾。(12)很大程度上這一“公共”概念指代的恰恰是其對立面“私有的”和“私人的”。公眾和公共是理解公共外交不可偏廢的兩個方面，國內(nèi)政學兩界盡管已經(jīng)確立了“公共外交”譯法的權(quán)威地位，卻忽視了“公共”一詞的真正含義。以上這些理解只有落實到對公共外交產(chǎn)生基礎和發(fā)展階段的認識才能更加清晰。
(二)從強調(diào)“公眾”到注重“公共”：理解基礎與發(fā)展階段
公共外交，這一術語的相對年輕掩蓋了其組成部分的古老歷史，其中的絕大部分甚至與國家方略一樣古老。(13)雖然公共外交在當代中國的興起是學習借鑒西方的結(jié)果，但卻并不代表中國在21世紀之前沒有公共外交，相反，民國外交就有過一些不自覺的公共外交成分，新中國外交則自一開始就由于東西方對峙的冷戰(zhàn)大背景對傳統(tǒng)外交的制約，而較為熟練地運籌起了“民間外交”、“人民外交”。而所謂的“民間外交”、“人民外交”，在精神實質(zhì)上就是現(xiàn)今指稱的“公共外交”。不少研究者似乎并不愿意承認這一點，反而硬是要在相關概念間做出一些細枝末節(jié)的看似精巧的區(qū)分，只能說這既反映了“對中國自己的政策話語缺乏透徹的理解，甚至用西方的理論話語來生搬硬套地詮釋關聯(lián)的概念或檢討中國的政策話語”(14)的現(xiàn)實，更反映了對公共外交興起及其發(fā)展實質(zhì)理解的偏差與淺陋。
常言“外交是內(nèi)政的延伸”，在理解公共外交的本質(zhì)及其發(fā)展史時也需要這樣的警醒。傳統(tǒng)外交誕生于15世紀的意大利城邦國家體系，奠基于1648年的威斯特伐利亞和會及其和約，然而在歷史的演進中彼時的國內(nèi)政治基礎卻早已進入了歷史的博物館。如時殷弘指出，國家對外政策的性質(zhì)和內(nèi)容、為貫徹這些政策動員和運用國家支援的方式、可用于對外行動的資源規(guī)模，都在很大程度上取決于國家與國內(nèi)社會的基本關系，或者說取決于參與國際政治(包括對外政策在廣義上甚至狹義上的形成)的社會成員范圍，還有參與的程度和方式，這些因素在塑造國際政治的總體面貌方面意義巨大。(15)現(xiàn)代大眾政治的興起，使國家與國內(nèi)社會的基本政治關系從君主王朝政治時代不可逆地進入了大眾民主時代，整個歐洲外交在19世紀后半葉就開始歷經(jīng)蛻變，結(jié)束一次大戰(zhàn)的蘇俄《和平法令》和威爾遜“十四點原則”掀起對舊外交的摒棄，不過是這一長期累積的變化從量變走向質(zhì)變的轉(zhuǎn)折點。而經(jīng)典的歐洲外交的黃金時代，在中國外交從“夷務”、“洋務”走向“外務”的近代化過程中就已經(jīng)被淘汰，中國外交幾乎是與現(xiàn)代大眾政治外交一同起步。
公共外交作為現(xiàn)代大眾政治在對外關系上的反映和發(fā)展，本身也經(jīng)歷了兩個大的基本階段，概括地講就是從強調(diào)“公眾”到強調(diào)“公共”的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代大眾政治本身民主化程度的漸進性和現(xiàn)代通訊交通技術發(fā)展程度的制約，這兩個因素的結(jié)合是理解公共外交在特定國度和世界范圍發(fā)育發(fā)展程度的關鍵。公共外交是在外交的雙層博弈環(huán)境形成的歷史進程中，政府試圖保持自身外交自主性地位的應對行為。早期的公共外交最先呈現(xiàn)的是輿論對外交的影響和作為政府回應主要內(nèi)容之一的對外宣傳的爭相興起。英國著名外交研究學者杰夫·貝里奇因此把公共外交理解為“不同于公開外交和議會外交的，20世紀末由外交官進行的對外宣傳行為”。(16)
然而，貝里奇顯然忽視了公共外交的歷史性背景與世界范圍內(nèi)大眾政治發(fā)展的共進性。隨著各國國內(nèi)民主大眾化程度提升帶來的國際政治生活的急劇大眾化，公共外交的政策工具從單純的媒體宣傳、外交官直接宣傳，擴展到了包含文化、教育、體育交流，發(fā)展援助、人道主義援助和互聯(lián)網(wǎng)等的綜合工具體系；而通訊交通技術發(fā)展帶來的跨國流動的頻繁，則使得大眾不僅在輿論上對外交施加影響，而且更加直接地以個體的跨國行為作為一個更加自主的變量介入到外交中來，這一新階段的公共外交關注的是“與公眾的接觸而不僅僅是告知”(17)。新公共外交以政府退居幕后、鼓勵非政府行為體介入、對內(nèi)對外界限的模糊和互聯(lián)網(wǎng)平臺的廣泛應用等為主要特點，這一公共外交領域的民主化、扁平化導致了這一傳統(tǒng)公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，如何管控介入其中的私人及其團體在參與過程中因私利可能造成的對公共外交“公共性”本質(zhì)的扭曲，成為這一階段公共外交運作的新難題。由此觀之，隨著中國公共外交的發(fā)展和各國對“新公共外交”的吁求，當初“公共外交”的定名在中文語境中反而具有一種歪打正著的先見之明。
二、中國公共外交應堅持國家利益高于國家形象的取向
國家形象是國家利益中越來越重要的組成部分。進入21世紀以來，中國對公共外交理論與實踐的興趣，很大程度上是對海外國家形象持續(xù)惡化感到憂慮的結(jié)果。中國在海外特別是西方世界落后、消極甚至是扭曲的國家形象對中國的國家利益構(gòu)成了損害。公共外交通過改善國家形象的柔性手段實現(xiàn)國家利益的路徑，使得中國政府和學界都對其抱持以極大的期望。然而，在近十年來的外交實踐和理論探討中，國家形象固然得到了極大的關注，但它與國家利益的關系卻并沒有得到同等深入的探討，大有將其簡單地等同于國家利益的傾向。當前新聞傳播學對于公共外交研究的主導，更是將形象的重要性推至無以復加的絕對地位，而這對于外交而言則是極其危險的。
(一)理論探討中國家形象的不充分性
趙可金以拉卡托斯的科學研究綱領標準考察了公共外交理論，正確地指出國家形象是公共外交的理論硬核。(18)在傳媒學界的理解中，李壽源的定義強調(diào)國家形象是一種“輿論反映”，(19)劉繼南、何輝則凸顯“各種媒介”的中介性和最后形象的主客觀并存性。(20)在國際關系學界，趙可金特別突出了主體和國家發(fā)展的“價值標準”；(21)郭樹勇則從社會建構(gòu)主義的角度形象地將大國成長與個人成長類比，認為大國形象就是國際社會特別是其他大國的認可。(22)
如同傳媒學界幾位學者的定義中所突出的，首先，國家形象并非單純的物質(zhì)存在，主要還是社會建構(gòu)的結(jié)果。由于趙可金強調(diào)的“價值標準”問題，盡管中國社會以自身的邏輯在對過去的不斷揚棄中走向法治開放，積極融入國際社會，國內(nèi)市民社會日益活躍，社會主義民主政治體制和社會主義市場經(jīng)濟體制正不斷發(fā)展和完善，但西方世界及其主導的主流話語對這些進步的一面認可度有限，反而更愿意抓住和渲染劉曉波、艾未未、陳光誠等事件凸顯的問題一面，這樣與利益相沖突的國家形象恐怕中國政府是很難一味迎合的。
其次，國家形象具有極大的利益依附性和由此產(chǎn)生的伸縮性。影響國家形象的因素不僅有“價值標準”，還有國家利益。存在利益一致性往往會緩和甚至消弭“價值標準”引發(fā)的質(zhì)疑。如同20世紀80年代在美國甚至整個西方世界的中國形象，由于在對抗蘇聯(lián)和中國改革開放上的利益一致與相互借重，盡管自1949年以來的制度與意識形態(tài)分歧依舊、中國對西方的“人民/民間外交”力度遠不及之前的周恩來時代與現(xiàn)如今的公共外交時代，但那一時期中國在西方世界特別是美國的國家形象反倒是新中國歷史上的高點。鄧小平數(shù)度以正面形象成為《時代》的封面人物，輿論媒介的伸縮性在此得到了充分的體現(xiàn)。
最后，與郭樹勇大國形象與大國社會性成長的關聯(lián)分析相悖，國家形象與國家實力地位往往有著負相關性，有其自身的運行邏輯。由于大國利益的廣泛性和其他國家感觸點的敏感性，接近和處于體系頂端的國家往往在國家形象上更顯被動，當年的蘇聯(lián)、今日的美國、南亞次大陸的印度都是如此。中國快速崛起的客觀事實，注定中國形象會比以往遭遇更多的波動與苛責。物質(zhì)利益與聲譽形象并不具有必然的和諧性，大國會比小國更容易“挨罵”。
(二)實際操作中國家形象的復雜性
而公共外交實際操作中的國家形象還會涉及以下三個矛盾的方面：
首先，國家形象具有國別差異性。同樣的行為在不同的國家形成不同的國家形象。正如1962年中印邊界自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，在拉近中巴關系的同時歷史性地惡化了中國在印度的國家形象。21世紀以來中國對印度的公共外交投入遠超巴基斯坦，但在印度的國家形象和輿論環(huán)境卻幾乎沒有可觀的變化，相反在巴基斯坦卻長期享有極佳的好形象和友善的輿論環(huán)境，這從華為在印巴遭遇截然不同的經(jīng)營環(huán)境就可窺一斑。雪中送炭是塑造形象的良機，但這種國別差異性和效果的二律背反在長期對立的國家間尤為典型，形成全球化時代形象塑造的兩難境地。
其次，國家形象具有價值觀屬性。不同的價值觀對同一國家行為具有不同的理解。以“國家富強、民族振興和人民幸福”為主旨、強調(diào)個人與集體有機統(tǒng)一的中國夢的新提法，在國內(nèi)和發(fā)展中國家越來越獲得認可和祝福，但在有著根深蒂固的反集體主義的個人本位的西方國家，不僅對中國夢的民族主義內(nèi)涵保持強烈警惕，甚至認為這只是為把更多權(quán)利從人民收歸到黨的響亮口號，《經(jīng)濟學家》雜志更直接以著龍袍的習近平為封面。(23)價值觀的分歧是深刻且不易改變的。
最后，國家形象具有主體間性。公眾和社會關于一國國家形象的認識很大程度上是社會建構(gòu)的結(jié)果，更是被媒體的選擇性建構(gòu)的結(jié)果。正如新華社社長李從軍曾撰文指出，世界傳媒秩序存在著很大的不平衡。這一點我們在2008年奧運火炬?zhèn)鬟f、2009年烏魯木齊“7·5事件”等一系列事件中有切身感觸。西方掌握著世界傳媒霸權(quán)，使其得以通過對信息的匯總和選擇在世界范圍制造強大的輿論壓力。馬爾庫塞據(jù)此批判“單向度的人”，法蘭克福學派也因此得出論斷：“媒介不僅是意識形態(tài)的工具，而且本身就是意識形態(tài)。”(24)我們正在這一領域加大投入，但在看得見的未來是難有根本改觀的。
(三)小結(jié)
國家形象與國家利益并不具有等同性。任何外交都是以國家利益為其最高價值指南的，“外交政策必須根據(jù)國家利益來界定，政府是輿論的領袖而不是它的奴隸”。(25)即便是“軟實力”概念的積極倡導者，約瑟夫·奈也不得不承認：“聲望并不是外交政策的目的。政治領袖們經(jīng)常要做出事實上正確卻不受歡迎的決定。”(26)公共外交自不例外，但其特殊性就在于它是以塑造形象的方式來實現(xiàn)國家利益。因此，一旦兩者不一致，應積極把握窗口時機爭取澄清事實以把負面影響最小化，而不是盲目追求國家形象，落入所謂的公共外交“陷阱”，以致慕虛名而處實禍。
堅持形象取向的公共外交未必能夠很好地兼容國家利益，但真正符合國家利益的公共外交必然能夠妥善顧及國家形象，即便是不得已的犧牲，也一定是最小代價的犧牲。在某種程度上，對公共外交任務最實用的概括就是在尊重事實的基礎上，爭取最大限度的錦上添花和最小限度的落井下石。公共外交的本質(zhì)仍是外交，不是簡單意義的交往，形象是手段而非目的，使用過多“心靈政治”等后威斯特伐利亞的話語“仰望星空”，容易失去對國際政治現(xiàn)實的理性把握。當代的任何外交都包含公共外交的一面，兩者是一體兩面而不是各自存在。公共外交是對傳統(tǒng)外交的補充而非替代，平衡而非轉(zhuǎn)向，本質(zhì)上是傳統(tǒng)外交與外交學與時俱進的時代升級，離開外交學的母體，公共外交本身無學。(27)造成二者錯位的原因，恐怕還在于對公共外交與傳統(tǒng)外交關系不恰當?shù)陌盐眨瑢餐饨槐旧淼倪^高定位與幻想。
三、當前中國公共外交的被動是長期性和戰(zhàn)略性的
盡管過去十年中國的公共外交開展得如火如荼，但卻并沒有實質(zhì)性地提升中國的國家形象，相反，隨著中國崛起招致了大范圍的恐慌。在此基礎上，對公共外交效益和效用的質(zhì)疑成了否定派質(zhì)疑公共外交的主要攻擊點。但如同荷蘭克林根達爾國際關系研究所高級研究員、中國問題專家高英麗所指出，在中國，公共外交的實踐走在了理論探討之前，“盡管中國在過去的十年里開展了一系列令人矚目的公共外交活動，有關這一工具的戰(zhàn)略使用和中國公共外交專業(yè)化的討論才剛剛開始”。(28)造成當前公共外交效果不彰的原因，并不是簡單的投資或投入不足，主要是理論上認識不清。
(一)迄今工具層面的文化誤讀
中國對于公共外交理解和實踐的文化側(cè)重，注定了中國公共外交見效的長期性和不確定性。在筆者看來，回顧過去十年的中國公共外交，兩大鮮明特色就是在實踐上對文化外交的過度借重和在理論上與軟實力話語的混同，而文化外交、軟實力與公共外交盡管有著高度的關聯(lián)性，在理論上卻并不是一回事。
“外交”一詞在使用中被嚴重泛化，有學者甚至以專著的形式羅列出了82種之多、被冠以各種前綴的外交名詞并逐個介紹。(29)刨去一些泛外交的非學術概念，即便如職業(yè)外交、首腦外交、經(jīng)濟外交等常用的外交學概念，實際上也是以不同標準區(qū)分的結(jié)果，在嚴格的學理意義上，只有在同一范疇內(nèi)的概念才具有可比性。比如公共外交，就是以外交對象為區(qū)分的與傳統(tǒng)外交或者說是政府外交相對應的概念。而諸如文化外交、經(jīng)濟外交、軍事外交這一類概念，則是從外交內(nèi)容區(qū)分的結(jié)果，這類概念的特殊之處在于它們通常具有兩種含義——既是目標也是手段，手段維度中指向政府以外公眾的部分則可與公共外交重合，構(gòu)成了公共外交工具箱中的文化載體、經(jīng)濟載體和軍事載體。
互辦國家年、開設孔子學院、促進教育交流、進行藝術巡演、展出特色文物，如同王義桅所言，“中國的公共外交實踐像法國一樣強調(diào)文化交流、文化外交途徑，而不是美式的媒介外交途徑”，(30)文化外交遂成為當前中國公共外交的主要政策工具。而目的維度理解的文化外交是指，隨著全球化時代各國安全觀念的變化，文化本身及其國際影響的擴大越來越成為一國的國家利益之所在。然而，文化外交的這兩種意象在很大程度上卻是不相容的。過于功利地強調(diào)文化的工具性一面，往往會引起別國的警惕與反感，反而損害了擴大文化影響形成文化軟實力的目的性一面。事實上，國內(nèi)熱衷于將推廣漢語及中國文化的孔子學院與公共外交聯(lián)系起來的自以為高明的討論，已經(jīng)在西方招致所謂中國文化擴張的指責。(31)如同德國歷史上第一位總統(tǒng)奧爾多·豪斯在20世紀20年代曾說過的話：“用政治無法搞文化，但用文化卻有可能搞政治。”(32)更何況以文化“化人”、追求文化軟實力，是一個需要耐心的漫長過程，難以在短期內(nèi)收效，過于心切、過多地使用難免會揠苗助長甚至適得其反。
文化外交追求的文化利益往往被視為一國軟實力的組成部分，形成的是一國的文化軟實力。在中國的語境下，“軟實力”概念在國際國內(nèi)兩個層面混合使用，且往往被等同于“文化軟實力”。奈創(chuàng)造的“軟實力”概念包括文化、政治價值觀和政策三個部分，歸納起來就是文化軟實力和政治軟實力兩個部分，而在中國的話語演繹中，卻越來越簡化成了單一的文化軟實力。(33)但如閻學通所言，“軟實力的核心是政治實力”。(34)所謂的文化軟實力對于政治的影響機制是不確定的，阿拉伯世界常可見既酷愛美國流行文化和好萊塢電影又反美的青年，即便是以其中影響較深刻的教育交流為例，中國國際關系學界知名學者如閻學通、張睿壯都于加州大學伯克利分校獲博士學位，但他們的研究卻與親美絲毫沾不上邊，對中美關系的評判甚至比國內(nèi)培養(yǎng)的學者更苛刻。
即便是包含了政治與文化的“軟實力”概念，也未必能很好地刻畫和指導公共外交。“軟實力”這一術語的優(yōu)勢在于它使得圍繞公共外交的爭論進入了國家安全的領域，使用了一種能引起更多關注的話語；但其缺陷在于奈將之視為一種“得到想要的東西”(getting what one wants)的機制，而可能的情況是，一個國際行為體有公共外交卻沒有軟實力，比如朝鮮；抑或有軟實力卻幾乎沒有公共外交，比如愛爾蘭。(35)軟實力已經(jīng)越來越成為一個過時的概念，奈本人也轉(zhuǎn)而使用一種強調(diào)公共外交作用于其中、軟硬實力動態(tài)結(jié)合的“巧實力”，或者如高英麗所謂“硬實力的軟方面”(the soft aspects of hard power)更妥帖。(36)
(二)當前價值層面的深層制約
除去工具層面存在的問題，導致中國公共外交被動的深層原因主要還是來自戰(zhàn)略層面。換言之，即使工具層面發(fā)揮到了極致，也幾乎不會實質(zhì)性改變當前的被動局面，高英麗甚至認為中國的公共外交在體系和技術上都已經(jīng)完全成熟。中國公共外交在西方面臨的最大問題是缺乏可信度，其背后的潛在含義是對中國政治體系和中國政府合法性的質(zhì)疑。(37)這就已經(jīng)不是公共外交所能解決的問題了。公共外交本身就是一種政府行為和政府對外意志的表達，新公共外交中政府從臺前退到幕后，但并不意味著政府的退出，要不然就成了真正意義上的民間交流，所謂“民間外交”(38)的提法不過是“一種非常形象的政治術語，并非一個嚴格的學術范疇”(39)，要不然那將是對抗外交本質(zhì)的。西方實際想要看到的不是中國政府的公共外交，而是中國獨立公民社會對外交流和意志的表達，只有在這一獨立意志與政府意志一致時，才會使西方真正有所收斂，正如2008年北京奧運會海外火炬?zhèn)鬟f受阻后海內(nèi)外華人的自發(fā)抗議和護衛(wèi)行為所展示的影響和效果。公共外交不同于普通對外交往，其落腳點是外交，公共只是手段不是目的。(40)外交是實現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略工具，公共外交只是這一戰(zhàn)略工具的時代升級，要真正理解并把握好公共外交，就必須超越公共外交甚至超越外交本身而以一種戰(zhàn)略眼光加以審視。
當代世界的整個價值規(guī)范在很大程度上是歐美主導價值觀念的體現(xiàn)，這就在深層次上限制了其他國家成長的方式。這種價值規(guī)范層面的“軟霸權(quán)”，使得任何政治上非多黨競爭式票決民主、經(jīng)濟上非徹底自由市場主義、文化上非個人權(quán)利本位的國家，無論如何都處在一種相對被動的地位。中國作為一個人口大國，一個正在崛起的、東方的、發(fā)展中的社會主義大國，實際上面臨著規(guī)范與利益的雙重困境。中國迄今的崛起主要是物質(zhì)性的，卻已經(jīng)引起了西方的如此驚恐，雖然歷史并沒有終結(jié)，但就蘇東劇變以來國際體系觀念層面的現(xiàn)狀而言，只要中國的社會主義國家性質(zhì)不變，只要中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作執(zhí)政方式不變，只要中國堅持自身價值體系不變，只要中國的迅速崛起勢頭不變，中國在對外關系觀念層面的戰(zhàn)略守勢，在看得見的未來就不會顯著改變，在此基礎上要改變中國公共外交的被動與限度，也不是單純依靠加大投資規(guī)模、實現(xiàn)工具載體的創(chuàng)新這種外延式發(fā)展所能立竿見影的，可以預見，我們加大投入實現(xiàn)媒體國際傳播能力之后，旋即又會面臨所謂的獨立性和可信度質(zhì)疑。這一切將意味著一場長期性和戰(zhàn)略性的較量，需要等待歷史機遇和醞釀內(nèi)涵式的理念突破。
當前，我們能做的就是發(fā)展自身，讓每一個公民過上好日子、吃上放心食品、住得起房、看得起病、上得起學、享有應有的政治權(quán)利；在此基礎上，公共外交能做的就是向外界展示一個真實、進步的中國。如同汶川地震救援期間中國政府強有力的救災畫面遏止了在西方世界急劇下滑的國家形象，當國內(nèi)民眾不敢放心食用國產(chǎn)奶粉而紛紛涌向香港購買進口奶粉時，再多有關中國制造和中國的形象廣告都不會奏效。(41)總之，作為工具之一的公共外交扭轉(zhuǎn)不了戰(zhàn)略被動，相反，戰(zhàn)略被動的扭轉(zhuǎn)將賦予公共外交以主動性，公共外交要成功功夫在課外。
四、總結(jié)與展望：新公共外交研究與中國的社會性成長
指出并批判中國公共外交理論研究和實踐操作中存在的盲區(qū)和問題，并不是要否認公共外交在中國發(fā)展的必要性和緊迫性，相反，迅猛崛起的中國急需有效的公共外交來更有效地輔助緩解周邊國家和世界大國的恐慌，批判的目的是為了促進中國公共外交更加理性地發(fā)展和成熟起來，從這個意義上說本文秉持的是一種分析性(analytical)態(tài)度而非批判性(critical)立場；強調(diào)公共外交的外交本質(zhì)屬性，也不是為了在各門學科的圈地運動中守住自身的一畝三分地，甚至是排斥其他學科的創(chuàng)造性介入，相反，發(fā)揮公共外交的實踐效用，確立乃至鞏固公共外交的理論地位，亟待各門學科的襄助與貢獻，只不過這之間的體用關系不能倒置，否則只怕不僅不能發(fā)展公共外交，反而會損害其實踐并加劇否定派的質(zhì)疑。這就是本文寫作的兩點主要意圖。
如同本文第一部分提供的歷史框架中所強調(diào)的，現(xiàn)代大眾政治本身的發(fā)育程度和現(xiàn)代通訊交通技術的發(fā)展程度，是理解公共外交在特定國度發(fā)展的關鍵，隨著改革開放30余年來國內(nèi)社會的變遷和對外聯(lián)系的加強，社會利益的分化導致了國家利益的碎片化，中國的公共外交也正在兩方面因素的促動下，逐漸由強調(diào)“公眾”的第一階段進入強調(diào)“公共”的第二階段。長期以來，學界一直從外部因素和他國案例來強調(diào)中國公共外交發(fā)展的“二軌化”需要，而忽視了事實上已經(jīng)越來越強勁的來自內(nèi)部的動力。除了早已活躍在中國社會內(nèi)部的外國在華跨國公司，近年來，外交部門以外的中央各部委、地方政府、高等院校、科研院所、“走出去”的公私企業(yè)，甚至民間團體和個人，都開始以“公共”之名積極地介入和影響外交，這既是“外交民主化”的進步表現(xiàn)，也導致了私人利益綁架公共利益的“外交私有化和公共外交的私有化”(42)的隱憂。影響中國公共外交的主體不是不夠而是太過混亂，為此龐中英已經(jīng)率先提出了“中國的公共外交治理”一說。(43)公共外交的研究應及時跟進和創(chuàng)新，探討如何更好地與各種非國家行為體建立伙伴合作，同時保持公共外交的“公共性”等新議題，而不是繼續(xù)為一些陳舊的話題而爭論不休，一再地拾人牙慧、人云亦云。(44)中國的社會性成長，已經(jīng)為推進中國的新公共外交研究，實現(xiàn)周恩來總理“外交學的中國化”的遺愿，提供了豐富而現(xiàn)實的基礎。
注釋：
①陸佳怡：《公共外交與媒體外交——專訪美國南加州大學公共外交研究中心主任菲利普·賽博》，《對外傳播》，2013年第2期，第44頁。
②［英］愛德華·卡爾：《二十年危機(1919—1939)：國際關系研究導論》，秦亞青譯，北京：世界知識出版社，2005年，第8—9頁。
③［英］安德魯·海伍德：《政治學核心概念》，吳勇譯，天津：天津人民出版社，2008年，第3頁。
④Bruce Gregory, "Public Diplomacy: Sunrise of an Academic Field", Annual of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616, No. 1, 2008, pp. 274—276.
⑤"What Is Public Diplomacy",
⑥鄭華：《新公共外交內(nèi)涵對中國公共外交的啟示》，《世界經(jīng)濟與政治》，2011年第4期，第14頁。
⑦曲星：《公共外交的經(jīng)典含義與中國特色》，《國際問題研究》，2010年第6期，第4—9頁。
⑧約瑟夫·奈也對混淆公共外交與公關的做法表示反對，認為承載信息和推銷積極形象只是公共外交的一部分，它還涉及建立長期關系以創(chuàng)造有利于政府政策的環(huán)境。Joseph S. Nye, Jr., "Public Diplomacy and Soft Power", Annual of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616, No. 1, 2008, p. 101.
⑨Yiwei Wang, "Public Diplomacy and the Rise of Chinese Soft Power", Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616, No. 1, 2008, p. 259.
⑩龐中英主編：《贏取中國心：外國對華公共外交案例研究》，北京：新華出版社，2013年，“代序”，第2—3頁。
(11)當然就當時公共外交的美國理解來對照中國，確實存在這一創(chuàng)造性誤解造成的內(nèi)外區(qū)分。參見李志永：《公共外交相關概念辨析》，《外交評論》，2009年第2期，第63—66頁。
(12)參見趙可金：《全球外交轉(zhuǎn)型中的中國公共外交》，載柯銀斌、包茂紅主編：《中國與東南亞國家公共外交》，北京：新華出版社，2012年，第14頁；龐中英主編：《贏取中國心：外國對華公共外交案例研究》，“代序”，第2頁。筆者特別感謝龐中英教授提醒注意“public”一詞的私人含義的重要啟發(fā)。
(13)Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, Los Angeles: Figueroa Press, 2009, p. 17.
(14)肖佳靈：《當代中國外交研究“中國化”：問題與思考》，《國際觀察》，2008年第2期，第5頁。
(15)時殷弘：《現(xiàn)當代國際關系史(從16世紀到20世紀末)》，北京：中國人民大學出版社，2006年，第152頁。
(16)［英］杰夫·貝里奇、艾倫·詹姆斯：《外交辭典》，高飛譯，北京：北京大學出版社，2008年，第233頁。
(17)Ingrid d' Hooghe, The Rise of China's Public Diplomacy, The Hague: Netherlands Institute of International Relations Clingendael, July 2007, p. 5.
(18)趙可金：《公共外交的理論與實踐》，上海：上海辭書出版社，2007年，第68—71頁。
(19)李壽源：《國際關系與中國外交——大眾傳播的獨特風景線》，北京：北京廣播學院出版社，1999年，第305頁。
(20)劉繼南、何輝：《中國形象：中國國家形象的國際傳播現(xiàn)狀與對策》，北京：中國傳媒大學出版社，2006年，第5頁。
(21)趙可金：《公共外交的理論與實踐》，第121頁。
(22)郭樹勇：《大國成長的邏輯：西方大國崛起的國際政治社會學分析》，北京：北京大學出版社，2006年，第93—98頁。
(23)"Xi Jinping and the Chinese Dream", The Economist, May g, 2013.
(24)邵培仁、李梁：《媒介即意識形態(tài)——論法蘭克福學派的媒介控制思想》，《浙江大學學報》(人文社科版)，2001年第1期，第105頁。
(25)［美］漢斯·摩根索：《國家間政治：權(quán)力斗爭與和平》(第七版)，徐昕等譯，北京：北京大學出版社，2006年，第585、590頁。
(26)［美］約瑟夫·奈：《軟力量——世界政壇成功之道》，吳曉輝、錢程譯，北京：東方出版社，2005年，第17頁。
(27)哈佛大學從事公共外交研究的杰德·維拉德在應詢介紹哈佛的公共外交教學時提到，哈佛不開設公共外交課程，而是在國際關系專業(yè)課程中融入相關內(nèi)容并邀請實踐者座談。
他還特別指出：“與其說公共外交是一門科學，倒不如說它是一種方法或戰(zhàn)術。”見趙啟正等：《跨國對話：公共外交的智慧》，北京：新世界出版社，2012年，第102頁。
(28)Ingrid d' Hooghe, The Rise of China's Public Diplomacy, p. 3.
(29)參見儀名海、郝江東等：《戰(zhàn)略·策略·技巧：多種外交形態(tài)透視》，北京：清華大學出版社，2012年。
(30)Yiwei Wang, "Public Diplomacy and the Rise of Chinese Soft Power", p. 259.
(31)See Falk Hartig, "Confucius Institutes and the Rise of China", Journal of Chinese Political Science, Vol. 17, No. 1, pp. 53—76.
(32)李智：《文化外交：一種傳播學的解讀》，北京：北京大學出版社，2005年，第16頁。
(33)胡錦濤在2009年第十一次駐外使節(jié)會議上首次提及“公共外交”一詞時，就只強調(diào)了文化途徑和文化目標：“要加強公共外交和人文外交，開展各種形式的對外文化交流活動，扎實傳播中華優(yōu)秀文化。”2012年黨的十八大報告“扎實推進公共外交和人文交流，維護我國海外合法權(quán)益”的表述，則在目的上顯示了轉(zhuǎn)變。參見“第十一次駐外使節(jié)會議在京召開”，外交部網(wǎng)站，2009年7月20日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/gjldrhd_611267/t574427.shtml；《認真學習黨的十八大精神人民日報重要報道匯編》，北京：人民日報出版社，2012年，第51頁。
(34)閻學通：《軟實力的核心是政治實力》，《環(huán)球時報》，2007年5月22日，第12版。
(35)Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, p. 15.
(36)See Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, p. 15; Ingrid d' Hooghe, The Limits of China's Soft Power in Europe: Beijing's Public Diplomacy Puzzle, The Hague: Netherlands Institute of International Relations Clingendael, January 2010, p. 32.
(37)Ingrid d' Hooghe, The Limits of China's Soft Power in Europe: Beijing's Public Diplomacy Puzzle, p. 30.
(38)此處的“民間外交”是其一般意義上的字面含義，不包括新中國外交史上有特定內(nèi)涵的專有名詞，筆者在第一部分已經(jīng)指出，新中國外交史上的“民間外交”就是一種公共外交。
(39)趙可金：《外交學原理》，上海：上海教育出版社，2011年，第295頁。
(40)北京外國語大學公共外交研究中心編：《中國公共外交研究報告(2011\2012)》，北京：時事出版社，2012年，第46頁。
(41)對于公共外交必須和實際的內(nèi)外政策行動協(xié)調(diào)配合的類似表述，可見：Ingfid d'Hooghe, The Rise of China's Public Diplomacy, p. 14; Joseph S. Nye, Jr., "Public Diplomacy and Soft Power", pp. 102—104; Nicholas J. Cull, ed., Public Diplomacy: Lessons from the Past, p. 27；韓方明：《國民幸福是公共外交的基礎和資源》，《公共外交季刊》，2013年春季號。
(42)See Brian Hocking, "Privatizing Diplomacy?" International Studies Perspectives, Vol. 5, No. 2, pp. 147—152; Kathy R. Fitzpatrick, "Privatized Public Diplomacy", in Philip Seib, ed., Toward a New Public Diplomacy: Redirecting US Foreign Policy, New York: Palgrave Macmillan, 2009, pp. 155—172.
(43)龐中英：《像調(diào)控金融一樣調(diào)控公共外交》，《環(huán)球時報》，2013年4月22日，第14版。
(44)鄭華在《新公共外交內(nèi)涵對中國公共外交的啟示》一文中提出過這一命題，筆者在探討跨國公司與公共外交時也有粗淺的涉及。參見鄭華：《新公共外交內(nèi)涵對中國公共外交的啟示》，第14頁；莫盛凱：《跨國公司的對華公共外交：一種批判的借鑒》，載龐中英主編：《贏取中國心：外國對華公共外交案例研究》，第219—221頁；莫盛凱：《跨國公司的公共外交載體：熱話題與冷思考》，《公共外交季刊》，2013年夏季號。
來源：外交學院學報
作者：中國人民大學國際關系學院 莫盛凱
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